Beranda > Diskusi, Keuangan Daerah > Management Expenses: Rasionalitas Terjadinya Penyimpangan di Instansi Publik?

Management Expenses: Rasionalitas Terjadinya Penyimpangan di Instansi Publik?

I Wayan Monoyasa
Penulis adalah Auditor pada Perwakilan BPKP Jawa Timur
Sumber: BPKP

Tak dianggarkan, namun management expenses harus dikeluarkan dari instansi publik. Maka, instansi pun dipaksa berkreasi menciptakan pendanaan di luar anggaran. Pemecahannya?

Di antara tema-tema besar yang menjadi wacana publik belakangan ini menyangkut pembaruan penyelenggaraan birokrasi/pemerintahan (misalnya, good public governance, akuntabilitas dan reliabilitas instansi publik, pemberantasan korupsi/kolusi/nepotisme, demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan), terdapat satu persoalan kecil yang senantiasa luput untuk diungkap, dianalisis dan di tangani secara struktural-rasional yaitu tentang pembiayaan management expenses di lingkungan birokrasi.

Management expenses yang dimaksud di sini adalah berbagai pengeluaran/biaya yang pada praktiknya secara kelembagaan harus dibayar/ditanggung oleh satu instansi publik dalam relasinya dengan masyarakat luas dan berbagai instansi publik lain baik bersifat hirarkis maupun horisontal, namun jenis pengeluaran/biaya tersebut tidak tersedia dalam anggaran.

Bentuknya antara lain biaya akomodasi dan menjamu tamu dinas, permintaan sumbangan dari organisasi sosial masyarakat, keikutsertaan dalam berbagai perhelatan yang bersifat relasi-koordinatif (misalnya: pameran pembangunan dan pawai mobil hias memperingati hari jadi RI/Propinsi). Termasuk juga pengeluaran untuk tamu “setengah dinas” yaitu pejabat/keluarga pejabat dari instansi lebih tinggi berlibur atau melakukan perhelatan pribadi (acara mantu, khitanan, pesta kawin perak/emas, dan sebagainya) di wilayah kerja satu instansi bawahan.

Tentu sangat sulit diterima nalar orang normal bahwa instansi publik mampu menanggung berbagai beban biaya padahal tidak tersedia anggarannya. Hal ini karena penggunaan anggaran pada instansi publik tidak seperti pada entitas bisnis, yaitu anggaran yang ada ditujukan untuk pembiayaan layanan publik yang tidak berorientasi profit/surplus.

Kalau pun timbul penerimaan anggaran dari layanan publik yang dijalankan, dananya tidak dapat dipakai langsung atau dapat dipakai langsung melalui mekanisme yang ditetapkan secara ketat, dan yang pasti bukan untuk pembiayaan management expenses seperti termaksud di atas.

Lantas, dari mana dan dalam bentuk apa sumber-sumber pembiayaan yang selama ini dieksploitasi oleh instansi publik? Rasanya relatif mustahil para pejabat publik/PNS secara sukarela melakukan penghimpunan dana bersumber dari kocek sendiri, lebih-lebih kondisi obyektif sebagian besar PNS tidak semuanya gemah ripah loh jinawi. Selain itu, mengapa praktik ini terjadi dan terus berlangsung, padahal para birokrat terikat oleh peraturan-peraturan yang bersifat limitatif.

Peraturan Versus Praktik
Secara legal formal, sudah ditetapkan berbagai peraturan perundang-undangan yang pada intinya berisi larangan bagi pejabat publik/PNS untuk memberi, menerima, dan/atau menjanjikan sesuatu dari pihak mana pun yang secara langsung dan tidak langsung dapat mempengaruhi keputusan yang diambilnya (PP Nomor 30/1980, isinya sumpah jabatan setiap pejabat publik, jiwa, dan semangat UU Nomor 28/1999).

Peraturan yang ideal secara tekstual tersebut ditambah kesadaran/kepedulian masyarakat yang kian tajam mengkritisi segala aspek kehidupan birokrasi/birokrat selama empat tahun era reformasi, ternyata tidak menyurutkan praktik terjadinya management expenses di lingkungan instansi pemerintah. Tentu relatif sulit untuk memperoleh data otentik tentang terjadinya praktik ini, tetapi para birokrat yang berada pada “lingkaran dalam manajemen” satu instansi publik tentu “meng-amini” pernyataan ini.

Menurut identifikasi penulis, terjadinya mismatch antara peraturan dan praktik tersebut disebabkan oleh beberapa faktor yang dapat saling mempengaruhi. Pertama, faktor budaya dalam memperlakukan tamu. Dalam tata nilai masyarakat kita, tuan rumah wajib memperlakukan para tamunya dengan baik (lebih-lebih yang berkategori terhormat).

Berbagai pelayanan dan kemudahan “layak” diberikan kepada para tamu sehingga mereka merasa nyaman. Sebagai bagian dari masyarakat, para birokrat tentu tidak mungkin melepaskan diri dari tata nilai tersebut, yang acapkali sudah bersifat instingtif. Maka itu, seorang kepala instansi publik secara tulus merogoh kocek sendiri karena merasa “sangat tidak pantas” membiarkan tamu dinasnya yang seorang Dirjen membayar sendiri biaya akomodasinya.

Kedua, perilaku feodalistik yang masih mengakar pada banyak birokrat. Sindroma untuk diperlakukan secara khusus dan istimewa umumnya dialami oleh para birokrat dalam relasi atasan-bawahan atau relasi koordinatif. Maka itu, seorang Menteri atau Dirjen mustahil mau “sedikit peduli” tentang berapa dan siapa sebenarnya yang menanggung biaya kunjungan dinasnya, karena beranggapan ia terlalu “tinggi untuk mengurus hal-hal yang bersifat “tidak strategis” tersebut.

Maka itu, petugas supervisi/pemantauan/pengawasan merasa paling berkuasa untuk menghitamputihkan kinerja instansi bawahan, tergantung pada “kualitas layanan” yang diberikan. Atau, seorang bupati atau walikota merasa berhak murka ketika satu instansi publik tidak ikut pawai mobil hias, meskipun la tahu bahwa di instansi tersebut tidak tersedia anggaran untuk itu.

Ketiga, perilaku Asal Bapak Senang (ABS) untuk kepentingan pribadi dari para birokrat bawahan. Para manajer publik bawahan berupaya semaksimal mungkin menjadi “orang yang bermanfaat dan mengerti segala kebutuhan” dengan harapan memperoleh keuntungan pribadi dalam bentuk pangkat, jabatan, dan/atau tempat dinas.

Keempat, perilaku manipulatif. Perilaku ini biasanya dipraktikkan oleh para birokrat yang berada pada inner circle dari manajer publik pada setiap level yang ada. Para birokrat ini menciptakan gambaran/kesan bahwa “sang bos” harus disenangkan lahir dan batinnya selama melakukan tugas dinas atau urusan pribadi, dan itu semua harus ditanggung oleh para manajer publik bawahan.

Dan analisis penulis, faktor yang menjadi entry point adalah aspek tata nilai/budaya memperlakukan tamu tidak diakomodasikannya secara realistik proporsional dalam kehidupan birokrasi kita. Perilaku feodalistik, ABS, dan manipulatif para birokrat semestinya dapat ditekan pada tingkat minimal dan tidak merugikan upaya mewujudkan birokrasi yang baik apabila tata nilai memperlakukan tamu diakomodasikan secara cerdas ke arah formal.

Hanya sayangnya, para penentu kebijakan publik negeri ini seolah alergi untuk mengakui secara formal bahwa secara praktikal memang diperlukan pengalokasian dana anggaran untuk management expenses ini.

Sumber Rekayasa
Untuk membiayai berbagai pengeluaran nonbudgeter ini sangat tergantung pada “keahlian” para manajer publik dalam memobilisasi dan merekayasa seluruh sumber daya yang berada dalam rentang kendalinya.

Sesuai dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing instansi publik, sumber daya yang dapat dimobilisasi/direkayasa tidak terbatas pada internal instansi publik bersangkutan melainkan juga merambah kepada pihak di luar instansi (instansi privat dan masyarakat).

Secara garis besar, jenis “improvisasi” yang umum dilakukan oleh para manajer publik seperti diuraikan berikut ini.

Pertama, penerapan cost sharing bagi seluruh pegawai dikaitkan dengan penerimaan non gaji (biaya perjalanan dinas dan uang operasional). Melalui kesepakatan di antara pegawai, penerimaan non gaji dipotong dalam persentase tertentu untuk dihimpun sebagai sumber pembiayaan management expenses. Langkah ini biasanya ditempuh oleh instansi-instansi yang menurut anekdot masyarakat disebut “berlahan kering”.

Kedua, melakukan mark-up dalam kegiatan pengadaan barang/jasa baik yang dibiayai dan anggaran rutin maupun pembangunan. Langkah ini dapat berdiri sendiri sebagai “kreativitas” seorang manajer publik dan dapat pula (malah acapkali) bersifat sistematis melibatkan semua pihak secara hirarkis sejak penyusunan anggaran. Hal ini barangkali yang menjadi salah satu penyebab mengapa para birokrat tampak “bego’ yaitu mau membeli barang/jasa lebih mahal dari harga pasar yang berlaku umum.

Ketiga, pengumpulan dana partisipasi dari masyarakat yang berhubungan dengan instansi bersangkutan dalam bentuk antara lain: (a) kewajiban menyetor dalam persentase tertentu bagi rekanan yang melaksanakan proyek pemerintah, (b) hotel/restoran menanggung seluruh biaya tamu dinas yang menginap/makan yang kemudian diperhitungkan dengan kewajiban pajaknya.

Keempat, melakukan pembebanan secara tidak rasional dengan mendompleng prosedur pelayanan yang ada. Bentuknya dapat berupa:

  1. nilai yang dibayar masyarakat lebih tinggi dari tarif yang berlaku,
  2. tidak menyetorkan ke Kas Negara atas akumulasi kelebihan pembayaran dari masyarakat akibat kesulitan uang kecil,
  3. perpanjangan perijinan (misalnya, Surat ljin Mengemudi/SIM) baik proses maupun biayanya sama dengan pengurusan baru,
  4. menerapkan perilaku captive economic berlindung pada pembinaan koperasi (misalnya, harga stopmap yang harus dibeli masyarakat ketika mengurus STNK bisa sepuluh kali lipat dibandingkan dengan harga yang umum).

“Kreativitas” para manajer publik dalam merekayasa sumber-sumber pembiayaan management expenses yang pada awalnya berangkat dari tata nilai budaya memperlakukan tamu secara pantas kemudian berubah menjadi ajang eksploitasi perilaku manipulatif, koruptif, dan penyalahgunaan wewenang.

Para manajer publik bawahan atau pegawai non pejabat secara logika pasti tidak seluruhnya mau bersikap taat-takzim menjadi kuda beban atau “kolektor dana” tanpa memperoleh manfaat yang segera bisa dinikmati secara langsung. Maka terjadilah aneka rupa tingkah laku yang pada intinya berorientasi kepada kepentingan pribadi misalnya:

  1. Para manajer publik memanfaatkan dana management expenses untuk investasi bagi pangkat/jabatan pribadi, dan bukan untuk kepentingan organisasi/karyawan secara keseluruhan,
  2. Memanipulasi “dana partisipasi” dengan mengatasnamakan untuk kepentingan “bos besar” yang mustahil dapat dikonfirmasikan,
  3. Mark up harga, pengadaan barang/jasa secara super normal,
  4. Setiap pegawai/bagian organisasi seolah menjadi kerajaan kecil yang berhak mengeksploitasi kewenangan yang dimiliki untuk kepentingan pribadi.

Langkah Kecil
Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa persoalan kecil berupa “kelalaian” pengakomodasian management expenses ke tataran formal birokrasi ternyata menjadi semacam ‘rasionalitas” atas terjadinya berbagai penyimpangan di tubuh birokrasi.

“Rasionalitas” ini tercermin dari kian merebaknya sikap permisif di lingkungan birokrasi sendiri atas terjadinya berbagai salah urus, penyimpangan, penyalahgunaan wewenang. Secara anekdot, kondisinya mirip dengan larangan di antara sopir angkutan kota: sesama bis kota dilarang saling mendahului.

Penanggulangannya tidak dapat hanya dilakukan dengan mengulang-ulang berbagai larangan yang bersifat normatif/etik karena bangsa ini tampaknya masih dalam kategori belum dewasa. Berbagai norma/etika untuk mewujudkan kehidupan birokrasi yang sehat/baik sejauh mungkin dituangkan ke dalam berbagai peraturan dan sistem/prosedur formal yang jelas, tegas dan komprehensif.

Di samping agar para birokrat lebih gampang bertindak atau tidak bertindak dan masyarakat lebih mudah melakukan hak kontrolnya, peraturan perundang-undangan yang jelas/tegas sekaligus menjadi media pembelajaran bagi semua pihak. Jika nanti bangsa ini sudah tergolong dewasa barangkali hal-hal yang bersifat norma/etika tidak perlu lagi diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Sebagai ilustrasi, pada kasus mutakhir yang terjadi dalam penyelenggaraan pemerintahan/ketatanegaraan menimbulkan perdebatan tak berujung mengenai apakah seorang pejabat negara mundur atau tidak dari jabatan karena didakwa terlibat tindak pidana.

Sebagian masyarakat berpendapat bahwa secara norma dan etika seharusnya pejabat tersebut mengundurkan diri agar tidak terjadi komplikasi logika dalam tatanan pemerintahan/ketatanegaraan dan masyarakat luas. Namun secara legal-formal tidak terdapat satu pun peraturan perundang-undangan yang mengharuskan seorang pejabat negara mundur dari jabatannya sebelum ada keputusan hukum yang bersifat tetap. Dan celakanya, cara pandang legal-formal inilah yang umumnya dipakai oleh pejabat/birokrat “bermasalah”!

Untuk meminimalkan ekses buruk dari praktik management expenses ini sebenarnya cukup ditempuh langkah kecil, yaitu memasukkannya sebagai realitas formal dalam kehidupan birokrasi kita. Jadi, setiap instansi publik disediakan anggaran dalam batas-batas yang wajar untuk kegiatan-kegiatan bersifat representasi.

Manfaat yang diberikan oleh langkah kecil ini bisa berdampak luas dalam menyehatkan perilaku birokrat dan kehidupan birokrasi, antara lain:

  1. Dimiliki media kendali atau alat untuk melakukan uji silang terhadap kewajaran rencana kerja setiap instansi publik dikaitkan dengan rencana anggarannya (perencanaan anggaran berbasiskan aktivitas),
  2. Terjadi sinkronisasi perencanaan kegiatan dan anggaran antara instansi induk dan unit-unitnya dalam penggunaan biaya perjalanan dinas. Karena dalam Lembaran Kerja (LK) rencana anggaran telah dicantumkan secara jelas tentang rencana kunjungan dinas/supervisi/pemantauan pengawasan dari instansi atasan/koordinatif, maka dapat diminimalkan terjadinya perjalanan dinas fiktif. Selain itu, birokrat pada instansi atasan tidak leluasa lagi bisa sewaktu-waktu tugas dinas ke satu instansi bawahan yang tidak jelas tujuan dan manfaatnya bagi organisasi,
  3. Aparat pengawasan/pemantauan/supervisi dapat bersikap tegas atas terjadinya berbagai penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang karena sudah tidak ada lagi faktor-faktor “justifikasinya”. Sebagai bagian dari birokrasi, aparat pengawasan/pemantauan/supervisi selama ini tentu mengetahui/memahami realitas internal kehidupan birokrasi sehingga sering tidak dapat bersikap tegas/rigid. Keadaan ini selanjutnya membuka peluang bagi mereka untuk ikut menikmati “manfaat” dan tindak penyelewengan/penyalahgunaan wewenang tersebut, karena mustahil semua aparat supervisi/pemantauan/pengawasan steril dari perilaku sosial yang bersifat dominan,
  4. Kewajaran perencanaan kegiatan satu instansi publik secara keseluruhan dapat diuji secara memadai untuk dikoreksi secara dini bila diperlukan.

Praktik yang telah berlangsung selama ini, satu unit instansi memperoleh alokasi kegiatan/anggaran jauh lebih besar dari unit lainnya tanpa alasan yang jelas. Jika ditelusuri, unit instansi demikian biasanya terletak di daerah tujuan wisata, pusat pendidikan, atau daerah asal para pejabat kunci induk instansi bersangkutan.

Langkah kecil di atas selayaknya dituangkan secara rigid dalam bentuk jenis aktivitas, standar biaya satuan, dan limitasi volume per kegiatan yang bisa dibiayai dari anggaran yang tersedia, dengan mengacu pada efisiensi dan perilaku sederhana. Misalnya, tamu dinas memperoleh pelayanan dalam bentuk antar-jemput dari/ke hotel-kantor, minum dan makan siang, dan/atau antar jemput lapangan.

Tentu saja langkah kecil ini bertambah efektif dan tepat asas jika para pejabat kunci pada setiap level departemen/Instansi pemerintah mempunyai kepedulian untuk meluangkan waktu mengurusi “hal-hal tidak strategis” ini.

Jika seorang menteri atau dirjen mau sedikit memeriksa apakah biaya hotel dan pesawat terbang setiap melakukan perjalanan dinas telah dibebankan pada rekening pribadinya, tentu akan memberikan dampak yang sangat luas. Dan, langkah ini tidak akan mendegradasi statusnya sebagai pejabat kunci!

  1. 23 Juni 2008 pukul 5:31 am

    Ide tulisan I Wayan Monoyasa sangat menarik. Ini fakta, nyata, dan (mungkin) hanya ada di Indonesia!!! Pengeluaran secara riil ada, namun anggarannya tidak (akan) pernah ada. Tapi, tidak pernah pula ada masalah…
    Terminologi management expenses sendiri terasa unik, atau malah aneh. Dalam literatur keuangan atau akuntansi, istilah ini tidak dikenal. Mungkin yang dimaksud biaya rupa-rupa atau biaya hantu (ghost expenses). Biaya-biaya ini memang lazim terjadi ketika budaya korup, tidak patuh pada aturan, dan ewuh pakewuh masih hidup subur di negara kita.
    Ada kalanya bendahara (dulu disebut pemegang kas) “memaksakan diri” untuk mempertanggungjawabkan pengeluaran “tidak jelas” tersebut. Akibatnya, para bendaharan memanipulasi dokumen bukti, misalnya dengan cara membuat stempel dan tanda tangan palsu. SPJ belanja yang sering dipalsukan adalah belanja barang dan jasa, seperti ATK, makan-minum, dan (dulu) perjalanan dinas.
    Apakah pemeriksa tidak tahu? Mohon ma’af, ada kalanya para pemeriksa (BPK, BPKP, dan Bawasda) ikut menikmati ghost expenses ini, meskipun secara tidak langsung. Misalnya melalui pemberian oleh-oleh, makan-makan di restoran paling bagus atau dijamu kambing guling, atau bahkan diberi uang saku (tentunya tanpa ada kuitansi)…

    Syukriy A.s last blog post..Laporan Keuangan SKPD: Mengapa dan Bagaimana?

  2. libri
    25 Maret 2009 pukul 11:49 am

    Ide cerita I Wayan Monoyasa memang sungguh menarik, Namun ada hal yang saya ingin tanyakan mengenai regulasi pelayanan tamu. cotoh untuk regulasi antar jemput tamu perusahaan tetapi tetap dapat menjaga point penting aspek tata nilai/budaya memperlakukan tamu yang diakomodasikan secara realistik proporsional dalam birokrasi. Sehingga prilaku feodalistik, ABS, semestinya dapat ditekan pada tingkat minimal dan tidak merugikan perusahaan dari segi biaya.

    terima kasih.

  3. Nunik
    20 September 2010 pukul 9:47 am

    Saya jadi lebih tau melalui tulisan ini,karena sudah lama saya mencari jawaban atas permasalahan tersebut, sbgi pegwai bru sy serng bertanya apakah tindakan merekayasa SPJ melalui perjalanan dinas ,ATK,rapat, pengadaan brg dan jasa (kesemuanya fiktif) itu merupakan hal yg dibenarkan?karena sepertinya mereka yang melakukan seperti tidak merasa bersalah karena hal tersebut sudah jamak dilakukan. Dan mereka tidak menggunakan ghost expense trsbut bkn untk menjamu tamu atau memenuhi pengeluaran yg tdk dianggarkan,melainkan untuk dibagi-bagikan ke sesama pegawai, bukankah uang tersebut tidak sah krn dperoleh dari tindakan ilegal?jadi sebagai pegawai baru, tindakan apa yg harus sy lakukan agar tidak terbawa arus yg menyesatkan?mengingat sangat sulit mendobrak kebiasaan yg telah membudaya.

  4. 20 September 2010 pukul 10:23 am

    Pertanyaan bagus, tetapi susah jawabannya nih. Tetapi baiknya:

    1. Usahakan agar semua pengeluaran yang rutin dilakukan oleh SKPD teridentifikasi dengan tepat sehingga dapat diformalkan dalam RKA-SKPD.

    2. Pahami tugas perbendaharaan, terutama kewenangan bendahara. Salah satu kewenangannya adalah MENOLAK perintah pembayaran bila memang tidak sesuai dengan aturan.

    3. Jalin komunikasi yang baik dengan inspektur (fungsional) di Inspektorat Daerah (BAWASDA) dan Dinas Pengelola Keuangan Daerah. Usahakan selalu menanyakan pada mereka tentang KEWAJARAN dan KEPATUTAN suatu pengeluaran dan peng-spj-an pengeluaran.

    4. Selalu ikuti salah satu hukum besinya: CATAT APA YANG DIBELI dan BELI APA YANG DICATAT !

    5. Tetap ikuti aturan dan asas kewajaran dan kepatutan.

  1. No trackbacks yet.

Pembaca pastilah punya pendapat keren. "Bagaimana menurut Anda"?

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

%d blogger menyukai ini: